韩世同：集体土地入市与小产权房转正无关

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楼市日日谈

2019年8月28日（第120期）

话题概述

8月26日上午，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。集体土地可入市！新土地管理法迎来六大变化！

新变化一：破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍；

新变化二：首次对于哪些是公共利益可以动用国家征收权作出界定；

新变化三：政府征地前要与被征地农民协商；

新变化四：按区片综合地价进行补偿；

新变化五：宅基地方面：地方政府不能强迫征地；

新变化六：“基本农田”修改为“永久基本农田”。

备受瞩目的是集体经营性建设用地入市的相关内容。

那么新修改的土地管理法的审议通过，将带来什么改变？

楼市观察家韩世同

广州乐居昨天发了一个采访提纲给我：新修订《土地管理法》对房企拿地可能带来的影响采访提纲，提了以下几个问题：

1. 请问您对新修订的《土地管理法》怎么看？

2. 在您看来，新版《土地管理法》的出台，对于目前的土地招拍挂市场会带来哪些改变？对房企拿地又会产生哪些影响？

3. 新版《土地管理法》问世后，在行业间引发了不少猜想。有评论认为，新版《土地管理法》明确了集体用地入市条件，集体用地将成为开发商拿地的新途径，这对于在招拍挂市场拿地难度较高的中小型房企来说无异于一大福音。

同时亦有一种截然相反的声音称，虽然允许集体经营性建设用地入市，但集体经营性建设用地市场只占10％左右，而且这些用地入市后只能用于工业、商业等用途，虽然也会应用于租赁房、廉租房、共有产权房等，但因不能建设商品住宅，一方面对房企吸引力有限，另一方面对企业操盘能力提出更高要求，反而不适合综合能力较弱的中小房企。

您支持哪种观点？为什么？ 

4. 部分集体经营性建设用地可以入市后，一些企业无须再通过政府土地储备部门竞买土地，导致后者对土地供应的垄断减弱。有业内人士据此指出，这有助于平息某些城市、区域土地招拍挂的热度，但也有人认为，政府会因此更加惜售，特别是针对农村集体经营性建设用地无法覆盖的商品住宅用地，反而拉升此类土地的市场热度。请问您如何看待这两种观点？

5. 另有评论称，村集体可以合法利用某些土地后，或将成为房地产开发的生力军，而一些开发商则可以通过代建、合作开发等方式，加强与村集体的合作，获得新的发展良机。您怎么评价这种观点？

6. 集体经营性建设用地入市首先要符合规划，而且还要依法登记，相关细则正在制定中。请问您是否能对细则可能包括的内容做一些预测？

韩世同：我认为这次《土地管理法》也是一次例行修订。因为《土地管理法》是1987年1月1日实施。至今经过了三次修改：第一次修正：1998年8月29日进行了全面修订，修订1999年1月1日施行。 第二次修正：2004年8月28日，自公布之日起施行。第三次就是今年8月26日修订，2020年1月1日起施行。其中六大变化是为了适应土地管理的变化和需要而作出的修改。

媒体比较关注集体土地入市，其实集体土地入不入市不是关键，关键在于集体用地可否用于建商品房，如果不能建入了市也没有多大用处。过去和现在，集体用地基本上是除了商品住宅不能建之外，厂房、酒店、商场、出租房、自住房都可以建。

广州2011年开始就多次制定集体建设用地使用权流转管理办法，基本上没有什么很明显的效果，主要是土地流转名义上是可以，但是实际上流不流转，都是不能够发展商品住宅，除商品住宅之外，集体用地只要是符合规划建什么都是可以的。其实他的流转形式，显然就没有国有土地在权益和证照方面那么齐备，所以这方面的发展还是受到很大的障碍。

我看到南方日报2015年8月6日有篇报道说：“《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》于2011年9月19日公布施行，到2014年9月19日有效期满，但是该试行办法实施期间，广州没有一宗成功入市的集体土地流转案例。”2015年8月5日广州市政府办公厅又再次下发《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》。其中规定，在集体建设用地所有权不变的前提下，其使用权可以出让、出租、转让、转租、抵押。但集体建设用地用于商品房地产开发和住宅建设将按照违法用地和违法建设相关规定查处，依然没有什么效果。

现在新版的土地管理方法，是起到了一些作用，尤其是明确集体用地入市的方向。但是广州多年来的这些实践探讨表明，如果要是集体土地不能够进入商品住宅市场的话，或者是没有打破商品住宅用地必须经过土地招拍挂的垄断模式的话，集体用地的入市能够发挥的作用和意义都不是特别的大。集体用地建公寓只能出租的这种的出租房，早就是做的，现在还鼓励建出租性住房。而且，过去可以见到农民一直在宅基地上，在集体的经济发展用地上，建造所谓的小产权房，实际上都是只租不售的，就是转让销售是不许可的，只能是长租的形式转让使用权。

如果要是新的土地管理法集体用地入市也是只租不售的话，是对这些土地所有者也好，对于这些投资机构也好，他们都不会有太大兴趣。政府现在一直在鼓励用集体用地来发展租赁型的住宅，几乎是没有什么成功的案例。这些集体用地恐怕还是希望能够通过三旧改造，能够转化为发展商品住宅的用地。那么，这个区域才能够带来整体的价值变化，如果不能够被国有化或部分国有化，然后转化为商品住宅用地的话，实际上它带来的土地价值和整体价值提升的空间是不大的。

现在广东或者广州的番禺，还有一些区域，有很多是用集体用地来发展公寓，但这种公寓只能够出售使用权，相当于长租的方式。实际上，存在的问题很多，这些物业转让目前也只能是转让使用权，在管理上等等的方面，与产权转让也还差别很大。虽然也能够投入使用，但是跟商品房相比较的话，还是有很大的差异。如果这类公寓的产权也能转让，而不是只租不售，才会有市场价值，才会有人愿意开发。否则，就算是能够批准用集体用地建这种租赁型的住宅，也是没有太大的价值，投资者和经营者都不会感兴趣。

所以我觉得这次土地管理法，基本上还是一个例行的修改，让其与时俱进，将不适应的条款和字眼更改变换一下。我看广州的这些集体用地流转的管理办法也是过几年就修订一次，或者是重新制定。但是这些修改修订所起的作用似乎并不是太大。土地管理法恐怕也是同样，因为是作为国家管理土地的一个大法，经常的修订在这几个新变化方面还是有一些作用和意义的，但是对于商品房和小产权房转正而言，是没有起到很大的变革和作用的。

也就是说，如果集体用地不能够直接进入商品住宅市场的话，土地管理法修改的作用意义都不是太大；但是如果集体用地可以直接进入商品住宅市场的话，才有可能将地方政府土地垄断打破，这样中国的整个土地供应体系、住房体系中存在的这种双重垄断的机制就难以维系，现行的高地价高房价的这种机制也是很难以维系的。所以，这肯定是目前不太可能实现的事情，这恐怕还要等到条件比较适当的时候，才能够去触动的这一个禁区。

本文部分图片来源于网络

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